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也谈行政授权——兼谈与行政委托的区别
行政授权是我国行政法上的一项重要制度，近年来引起学术界、司法界及行政界的关注，但对其基本内容、基本要素的研究还很薄弱，极容易与其他制度混淆，甚至在立法上还存在相互矛盾、抵触的情形。因此，加强对行政授权的基础性研究，在理论和实践上均具有意义。
一、行政授权的法律根据
行政权力的法律来源一般包括两种情况：一是宪法、组织法规定的行政主体固有职权，二是宪法、组织法以外的法律、法规对行政主体的授权。在行政主体的这两种权力来源上，第一种权力是行政主体的基本权力，因为行政主体主要是根据宪法、组织法的规定设置的，其基本职权在其被设立时即被赋予，也可以说这种职权是其与身俱有的，所以称之为固有职权。我国宪法、组织法规定的各级人民政府的职权就是典型的固有职权。
行政主体除了固有职权之外，宪法、组织法以外的法律法规还可以授予其相应职权。但是这种职权不是其与身俱有的，而是后天的，因为这种权力的来源不是基于宪法和组织法的规定，而是基于宪法、组织法以外的法律、法规的规定。如土地管理部门的职权、环保部门的职权等是土地管理法和环境保护法授予的，而土地管理法、环境保护法既不是宪法，也不是组织法。行政主体基于这些法律、法规的规定而取得的行政职权均为行政授权。在我国，各级政府职能部门的行政职权多数是宪法、组织法以外的法律、法规授予的，因而政府职能部门的行政职权应界定为行政授权。笔者认为应当对传统的授权理论进行变革，从更广泛的意义上来解释行政授权。这一理论解释的出发点是把行政主体的职权划分为固有职权和法律授权。作出这一理论解释的理由是现代国家广泛干预社会事务，行政职能日益扩展，往往一项新的社会立法的出现，就增加了行政机关的一项新的职能，就要设立一个相应的行政主体负责该项法律的实施及处理实施中的问题。这种来源于宪法、组织法以外的法律、法规的授权不仅是必要的，而且会随着行政职能的扩展变得越来越多、越来越广泛。
行政授权的根据能否是法律、法规以外的规章以及规章以下的规范性文件？学术界一向存在分歧，笔者认为我国行政诉讼法对此规定是明确的，即行政授权只能是法律、法规的授权，而不能是其他规范性文件的授权。尽管我国国务院发布的行政复议条例规定规章也可以授权，但这一规定显然与行政诉讼法的规定相抵触，也与我国社会主义法制的统一原则不相符合。对于同样一个问题，按照复议条例属于行政授权，而按照行政诉讼法则不属于授权，很容易在行政管理上和司法上造成混乱。我国行政诉讼法之所以规定授权必须是法律、法规的授权，这完全是从我国行政立法和行政管理的实践出发慎重考虑的结果。其一，我国目前“规章”自身存在的问题比较多，彼此之间冲突，又与更高的规范性文件相抵触，而且规章制定部门相互争权、争利，竞相扩大自己的权限。如果在这种情况下再规定规章可以授权，不仅解决不了目前规章自身存在的混乱问题，而且还会加剧这种混乱；其二，行政授权等于创立一个新的行政主体，一个授权立法的出现就等于在某一地方乃至全国创设了成千上万个行政主体，对这种具有重大影响的法律措施应当有严格限制；其三，从我国目前的立法现状来看，只赋予法律、法规以行政授权的权限是适当的。无论从立法程序还是从内容上看，法律、法规都比其他规范性文件更为完善。
二、行政授权的对象
我国行政诉讼法只规定行政授权的对象是“组织”，但对该“组织”的性质、范围等并未有具体规定，有权机关也未对其作进一步解释。笔者认为行政授权的对象至少应从以下几个方面加以理解。
首先，该“组织”应包括法人组织和非法人组织。“组织”本身就是一个宽泛的概念，我国近几年的立法，特别是行政诉讼立法将组织划分为法人组织和其他组织。这种划分一方面突出了法人在组织中的地位，另一方面也将组织这一比较宽泛的概念具体化，变得容易理解和掌握。比如说法人组织就可以分解成机关法人、事业法人、企业法人和社团法人等。法律、法规将行政权授予法人组织这一点比较容易理解，那么能否将行政权授予一个非法人组织则值得研究。从我国的立法实践来看，将行政权授予非法人组织的立法案例也是有的。例如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第33条第2款规定：“警告，五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决”。这一规定显然赋予了不具备独立法人资格的公安派出所享有了独立的治安处罚裁决权。不过，虽然有此立法案例，法律、法规也未禁止将行政权授予非法人组织，但法律、法规在授予非法人组织行政权时应将其作为一种特殊或例外情况。因为从机构的属性上看，非法人组织一般是从属于某一法人组织的，其自身并不具有独立的行政主体资格，而法律、法规授权又使其成为一个独立的行政主体，这势必造成行政主体的重叠，甚至二者之间权利义务划分的困难。
其次，该“组织”应包括行政组织和非行政组织。在我国，无论是学术界还是司法、行政部门，长期以来总是认为被授权的组织是非行政组织，如我国《食品卫生法》对卫生防疫站的授权等。其实这种理解是不全面的，甚至可以说是误解。被授权的组织应该包括行政组织，而且法律、法规对行政组织的授权实际上占被授权对象的主要部分。笔者在前面行政授权的法律根据部分已阐明，除宪法、组织法以外的法律、法规赋予行政组织的权力均为行政授权。从立法案例看，我国《治安管理处罚条例》对公安派出所的授权，不仅是对非法人组织的授权，也是对行政组织的授权。这一例证和笔者关于授权对象既可以是非行政组织，也可以是行政组织，并且主要是行政组织的观点是一致的。与对行政组织的授权不同的是，法律、法规授予非行政组织与行政组织的一致性是相矛盾的。当然，现代社会非行政组织行使行政职能的情况也在不断增加，这一方面反映现代行政利用社会组织的力量实现行政的目的，另一方面也说明现代行政的多元化。在我国，非行政组织行使行政职能的主要方式表现为行政委托，而由法律、法规直接授权的情形较为少见。
再次，行政授权的对象不能是个人。行政授权只能授权给组织，而不能授权给个人，这一点不同于行政委托。行政授权的结果是行政主体的设立，使被授权的组织享有行政主体的资格，而个人如果是执行行政职务，他虽然拥有执行行政职务的权力，并不负担由此而产生的法律后果。事实上，个人（公务员）由于实施行政职务而产生的权利和义务并不归属于自己，而归属于一个中心（或组织）。这个中心把众多的、先后不同的个人（公务员）行为统一起来，承担由于各个人（公务员）的行为而产生的权利和义务，这就是一个被授权组织，也就是一个行政主体。如果不是这样一个组织，每一个个人的公务行为只能归属于自己，前任公务员的行为对后任没有效力，这样就不可能有一个统一的协调一致的行政。[1]正因为如此，最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见（试行）第一条关于“具体行政行为”的解释中，已明确将行政授权的对象和行政委托的对象区别开来。即行政授权的对象只能是“组织”，而行政委托的对象既可以是“组织”，也可以是“个人”。
三、被授权组织的行政主体资格
行政主体是指实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。[2]
行政授权和行政委托的结果是不同的，前者的结果是使被授权组织取得行政主体资格，而后者的结果并未使被委托的组织或个人取得行政主体资格。那么确认一个组织是否享有行政主体资格的要素是什么呢？笔者认为主要应从以下几个方面加以考查：一、行政主体是实施行政职务的主体，也即行使国家行政管理职能的主体。如果一个组织不具有行政职务，它就不是一个行政主体。至于行政职务的范围如何确定，这完全取决于一个国家法律的规定以及有权机关的认定。所以不同的国家，甚至同一国家在不同时期对行政职务范围的规定也是不同的。如法国早期曾使用公共权力说作为划分公、私法和确立行政法院受案范围的标准，后来又使用公务学说和综合说作为标准。这说明在法国，行政职务的范围十分广泛，不仅国家行政机关的行政职务是执行公务，而且各自治团体、国营企事业单位的活动也是执行公务。所以法国行政主体不仅包括国家，也包括地方自治团体和国营企事业单位。我国不实行地方自治制度，所以行政主体不包括地方自治团体。国营企事业单位不享有行政管理职能，所以也不是行政主体。这说明我国行政主体的范围较法国窄，其原因在于我国司法解释采用行政管理说来界定公务与私务的范围。国营企事业单位虽然其活动不是实现私人目的，但因其不具有国家行政管理职能，所以它不能成为一个行政主体。法律、法规授权的组织之所以能够取得行政主体资格，关键在于授权本身已经使该组织取得了行政管理职能，享有了行政权力。二、行政主体必须是一个负担权利义务和责任的主体。行政主体不仅享有职权，同时这种权利也是义务，并能够为其行使职权行为承担法律责任。如果一个组织只享有权力，而义务则有另一个组织承担，那么它本身就不是一个独立的行政主体，要么在一个更大的范围上才能看到这个行政主体（与另一个组织结合），要么就是一种行政委托。法律、法规在授予某个组织权力的同时，也赋予了该组织负担由此而产生的权利、义务和责任，真正的行政主体应当是这两者的结合。三、行政主体是能以自己的名义实施行政管理的组织。所谓“以自己的名义”是指能以自己的名义对外行文，能以自己的名义作出处理决定，并能以自己的名义参加诉讼活动。能否以自己的名义实施管理，反映出某组织是否具备法律人格。只要某组织取得法律、法规的授权，该组织就一定能够以自己的名义开展活动。当然，法律、法规授权非法人组织时，该组织只有在被授权的权限范围内使用自己的名义，也只有在这一授权范围内才是一个行政主体。
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