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围绕财经工作强化监督职能
开封市人大常委会
地方人大常委会如何围绕财经工作强化监督职能，更好地为经济建设服务，是一篇多年来被做“旧”了的“新”文章。说它“旧”，是因为从我们党的工作重点转移后，各级人大常委会做财经工作的同志就在做这篇文章，说它“新”，是因为迄今为止，对这个问题还在继续探索中。近年来，在江泽民同志“三个代表”重要思想的指导下，我们更加着力地做这篇文章。
一、围绕经济建设，强化监督意识
宪法和法律赋予人大常委会的监督权利是由我国的政体所决定的，是人民当家作主行使管理国家权利的重要体现，它具有国家意志的属性。人大及其常委会的监督，在整个国家监督机制中，是最高层次的监督，其任务就是保证党的基本路线的贯彻执行，保证宪法和法律的正确实施。充分认识和理解人大常委会监督权利的性质、地位和作用，对于依法实施监督，促进经济建设和发展社会生产力有着十分重要的意义。
人大常委会紧紧围绕经济建设开展监督工作是党的工作中心转移的必然，也是社会生产力发展的要求。这在理论上已成为广大人大工作者的共识。但在实际工作中，要真正体现经济建设的中心地位，尺度较难掌握。我们既不能简单理解为对经济工作监督次数的增加，也不能笼统归结为对经济工作监督质量的提高，更不能抽象概言为对经济工作监督思想重视。关键在于提高我们自身的“中心”意识。
如何提高人大常委会的“中心”意识？多年的实践告诉我们，抓好三个环节至关重要：一是认真学习“三个代表”重要思想，实现思想上的重点转移。江泽民总书记在建党七十周年大会讲话中指出：“党和国家各项工作都必须服从和服务于经济建设这个中心，而不能离开这个中心，更不能干扰这个中心”。这就为我们今后经济建设明确了指导思想。我们必须深刻领会这一指导思想，工作中要主动、自觉围绕经济建设这个中心，促进社会生产力发展。二是澄清模糊认识，树立“中心”观念。作为人大及其常委会，要以经济建设为中心，充分发挥监督职能，就必须消除模糊认识，更新观念，克服以往习惯于计划经济的就思想（这是多年来还没有真正从思想观念上彻底解决的问题），树立以交换为中心的商品经济的新观念；克服在经济监督活动中，因循守旧、一味求稳怕乱的思想，树立实践是检验真理的唯一标准，不敢试、不感不敢冒、不敢闯就没有出路的新观念；克服怕越权、怕麻烦，不敢监督、不愿监督的就思想，树立对经济工作实行监督 ，为经济建设服务就是对人民负责的新观念。三是联系工作实际，强化经济工作意识。人大常委会在安排部署工作时，要紧紧抓住经济建设这个中心；在检查、评议、总结工作时，要密切围绕经济建设这个中心，通过自加压力，强化监督意识。
二、实现“五个转变”由被动变为主动
依法监督是地方国家权利机关最重要、最经常、最大量的综合性工作。随着社会主义民主法制建设的发展，人大在经济建设中将会发挥更为重要的作用。我们在近几年的实践中注重从监督主体、监督程序、监督方式、监督方法、监督效果等方面突出抓好“五个转变”，使监督工作由以往的被动变为主动。
一是在监督主题方面，由经济工作的局外人向局内人转变。人大代表是经济监督工作的主体，但从以往的实际情况看，相当一部分代表对全局性的经济工作还不是很了解，这样，就很难在深层次上对经济建设进行有效监督 。人大财政经济工作委员会作为人大行使职权的工作机构，虽然有长期从事此项工作的人员，但从整体上看，仍存在信息不灵、沟通不够等问题，因此，为了适应监督工作的需要，当务之急是加强与人大代表联系，熟悉经济监督主体的情况，充分发挥人大代表在经济监督中的作用；其次是加强自身建设，刻苦学习新时期财经工作理论和相关知识，变局外人为局内人，深入到现实经济生活中去，主动关心地方经济工作，和政府部门保持经常联系，创造性地开展工作，使其在经济建设中更有作为。
二是在监督程序方面，由无序监督向有序监督转变。近几年，我们在这方面力戒过去那种只凭良好的愿望而无严格程序，只重习惯和经验而无周密计划的做法，不搞那种“摸着石头过河”、“跟着感觉走”、“东一榔头西一棒”式的无序监督，而是每项大的监督工作都制订监督方案，严格按照方案实施，每年年末都认真进行总结，找出经验和不足，并提出下半年度工作意见，使财经监督工作有计划、有目标、有步骤、有秩序地进行。在具体工作中，我们注意严格按程序办事。凡属重大事项都及时请示报告，凡须提请审议的事宜，我们都严格按程序报告提请，认真搞好会前调查研究，提出初审意见或决议草案。另一方面，我们还注意摸索财经监督工作的规律，积极建立健全有关程序和规章制度，近年来，我们先后制定了《财经工作委员会工作规则》、《财经委员会联席会议制度》、《县、区财工委主任交流会制度》、《财政、计划监督暂行办法》、《与政府各经济部门联系制度》等一系列制度，使以往那种无序监督向有序监督迈进了一大步。
三是在监督方式方面，由事后监督向事前监督和同步监督转变。人大监督究竟是过程监督还是事后监督？我们认为，两者都属监督范畴，但两者却有截然不同的效果。过程监督可以避免损失，弥补缺陷。事后监督往往是给事业造成损失。以前有一种说法认为：“政府是演戏的，人大是评戏的”，它在一定程度上反映了人大监督滞后的现象。要树立人大在经济领域的监督权威形象，就不能满足于作“事后诸葛亮”。要由事后检查逐步转为介入经济工作方针、政策和各项发展计划的酝酿和制定；介入重大经济决策的论证、制定和实施；介入重大问题的调查、处理和重要课题的研究、探讨。我们在实践中，注意把人大财经监督工作贯穿于事前、事中和事后，实行同步和超前监督。如近几年，在对计划、财政监督活动中，我们从编计划、编预算开始，就开展调研，提前介入。特别是在审计部门对市财政工作进行审计时，我们更是严把进点、出点关，在其过程中，开始时提要求，审计中间多次督祷，出审计报告前听详细汇报，较全面掌握实情。为主任会、常委会和人民代表大会审议报告提出了有分量的意见和建议。对政府部门执行人代会决议、决定的情况我们组织人大代表、财经委员进行跟踪监督，使这一工作收到较好效果。
四是在监督方法方面，由会议型监督向经常性监督转变。权力机关的监督从一般情况来看，主要是通过会议实现的。但是，仅仅依靠会议型的监督已经不能适应民主法制建设发展的需要。因此，我们在为“三会”服务的同时，积极协助常委会逐步强化经常性的监督工作。权力机关的主体是人民代表大会代表，充分发挥人大代表的参政监督作用，不仅是权力机关开展工作的基础和依托，也是实施经常性监督的基本措施。这几年，我们大力加强这方面的工作，把为代表服务和发挥人大代表在财经方面的参政监督作用作为财经工委的一项基本任务。首先是引导人大代表在经济建设中发挥自身优势，立足本职工作，以摸法模范带头作用带动人民群众共同为经济建设做贡献，同时，发挥他们面广、点多、情况了解透彻的特点，鼓励他们多想经济建设工作，多提经济建设方面的建议、意见和议案，争做振兴经济的排头兵；其次是采取多种形式，强化人大代表在经济监督中的主体意识，组织代表开展视察和评议政府经济工作，参与重大项目、重大问题的调研，使政府部门通过人大代表了解群众对经济工作的意见和建议，改进工作，减少失误；再次是抓好人大代表关于经济建设的议案和建议、批评、意见的办理工作，使之切实落到实处，以此激发他们参与经济工作的积极性，把以前单一的会议型监督转变成经常性监督和多方位监督。
五是在监督效果方面，由程序性监督向实质性监督转变。过去，我们在审议政府财政工作时的监督是不理想的，程序性较多，实质性较少；肤浅潦草的多，深入具体的少。近几年来，我们积极改进工作方法，深入开展调查研究，努力克服表面化、形式化，使我们财经监督工作逐步向具体化、实质化深入发展。2000年，在审议《开封市“十五”计划和20**年长期规划纲要》时，我们本着“底数要清、指导思想要准、目标要明确、措施要得力”的原则，组织部分省、市人大代表、财经委员对我市经贸委、各工业局和有较强实力的大、中型企业开展调查。通过比较认为，化工行业优势明显，有堪称我市龙头老大的骨干企业，有前景较好的投资项目。我们明确提出“化工行业有望成为我市第二产业的支柱行业”。并提出“十五”规划技术改造四个重点项目被政府全部采纳。以上事实可以说明，这种实质性的监督是有利于政府工作的，也是受欢迎的，是具有建设性意义的监督，它与事后监督相比具有质的不同。
三、选择典型参与、拓宽监督渠道
人大财政经济工作委员会是人大及其常委会在经济建设、经济监督活动中的工作机构，它起着承上启下的联系作用。为了探索经济监督办法，要适时选择典型，解剖“麻雀”，有目的、有选择的选题，为经济建设、发展拓宽监督渠道。
1、典型参与可以使监督更为准确、实在、有理。我们常讲监督不但要依法、而且要有理。可这种理从哪里来？我们认为，来自于大量情况的掌握、分析，来自于深入实践的升华所产生的符合实际的正确结论。也就是说，会外之功是不可少的。因为，现代经济工作是错综复杂、迅速多变的，为使人大及其常委会的经济议题准确选定，并有真子真知灼见的审议（必要时作出符合实际的决议、决定），除了对国家法律、党的政策掌握，对本行政区域经济情况的全面了解以外，还需要人大常委会组成人员亲身实践，积极参与视察、检查、调查活动，使审议有理、有据、有虚、有实、有点、有面，使之作出的决议、决定，在维护国家法律、党的政策统一上更有地方特色，符合本地实际，使监督既有力度，又有成效。
2、典型参与并非具体操作。由于对监督与被监督的职责、任务、方法和关系没弄明白，谁为谁、谁听谁、谁管谁的问题没有真正从思想上解决，不免会产生一些糊涂认识。有些人把人大依法行使监督权说成是“只会岸上喊”，把政府工作说成是“只能下海游”。于是，有人便说，“人大只会喊，不会游”，政府是“只能游、不能喊”。我们说，宪法和法律赋予人民代表大会及其常委会的监督权力和监督形式审议、决议、决定、任命、罢免、质询、批评、意见和建议，这些都是应该的，理直气壮的，也是法律保护下的“喊”。话又说回来，“岸上喊”的人不是不能“下海游”，也不是“不会游”，而是各有各的职责分工。我们所说的典型参与不能混同于和政府部门一样去抓经济工作。在实践中，也出现了不少人大领导深入企业抓点、包片的情况。这是为了解剖“麻雀”的典型参与，是为了更好的经济监督，并非是盲目的参与，这与政府部门抓经济工作的角度不同，但目标是一致的。
3、典型参与并非干预。从广义讲，人民代表大会制度包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关等全部国家机器及其内在关系的总和，决不只限于人民代表大会及其常委会本身。因此，它行使职权时必然涉及整个国家机关的各个方面，必要时从自己的特点出发直接参与包括经济在内的某个方面的工作，这应该属于监督过程中的正常工作，也是监督工作的一部分。在介入和参与中，必然会与政府日常工作发生交叉，但只要时间、方法、形式得当，就不会干预政府经济工作，还会起到促进帮助作用。如2000年，我市在帮助企业脱困工作中，我们深入我市困难企业调查研究，经多方努力，对企业困难原因、当时处境和下步打算等情况掌握了第一手材料，摸着了企业脉络、看准了病根，及时向政府提出“化整为零”加快改制的建议，政府采纳了这一建议，很快部分下岗人员上了班，机器也转动了。我市有好几家企业都从这一“麻雀”的解剖中受到了启发，采取相应的措施收到明显效果。这个时候，有人又提出，人大的根本任务是抓社会主义民主法制建设，抓经济工作是种了别人田、荒了自已地。我们认为，这种看法有偏见，社会主义民主法制建设不是一句空话，它是由社会各个方面，事实在在的具体事物组成的，离不开具体实际工作。只有在实际工作中找典型、多调查才能及时发现问题及时提出批评、意见和建议，减少失误，避免损失。因此，畅通监督渠道，保证政府与人大代表、人民群众相互沟通，使政府随时接受人大的监督，使人大的监督成为政府工作过程的监督是十分必要的。人大、政府共唱一台戏，才能促进经济的振兴。
几年来，市人大常委会在我市经济建设中开展经济监督活动，本着抓大不抓小，抓少不抓多，抓深不抓浅的原则，做了一些工作，进行了一些探索。这将为今后市人大常委会在监督经济工作，为开封经济工作更好的服务，奠定了良好的基础。
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